中國政府直銷監(jiān)管行為掃描

    僅有十余年歷史的中國直銷業(yè)風(fēng)雨坎坷，由渾沌狀態(tài)發(fā)展到雛形初現(xiàn)。目前雖然不能完全說中國直銷監(jiān)管已經(jīng)走向正軌，最起碼，法制化后已經(jīng)出現(xiàn)了比較清晰的脈絡(luò)。現(xiàn)在要為中國直銷監(jiān)管的歷史做個總結(jié)顯然過早，不過，能在這個階段做個梳理，也可以對未來提供一個借鑒。 

渾沌狀態(tài) 

    中國直銷活動始于上世紀(jì)90年代初，直銷網(wǎng)絡(luò)主要由海外直銷公司直銷商發(fā)展而起，由于當(dāng)時中國大部分人不太了解直銷是什么，因此也沒有引起各界注意。 

    但是，逐漸有些人開始利用直銷作為銷售非法進(jìn)口品的手段，甚至還出現(xiàn)有人假借直銷之名拉人頭等現(xiàn)象，媒體開始大肆負(fù)面報道，政府因此也引起了注意。 

    在1993年到1995年之間，單北京地區(qū)就召開了不少于5次直銷研討會。1993年11月召開了第一次直銷研討會，其主題是“直銷引入與發(fā)展”，當(dāng)時有30多人參加了會議，地方媒體和中國臺灣地區(qū)直銷企業(yè)的行政人員參與了這次會議。不久后的第二次研討會上很大一部分成員仍然是中國臺灣地區(qū)的直銷企業(yè)。兩次會議都深入討論了直銷進(jìn)入中國是一種不可避免的自然結(jié)果。 

    而真正意義上有中國政府介入的則是1994年7月的第三次研討會，這次的主題是“多層次直銷研究”，參會人數(shù)達(dá)到40余人，除了經(jīng)濟(jì)學(xué)家之外還首次出現(xiàn)了監(jiān)督市場運(yùn)行的政府官員。 

    第三次會議的背景正是媒體大肆揭露有關(guān)欺詐性金字塔銷售計(jì)劃引起社會禍害的時期。1994年8月11日，國家工商行政管理總局公布了第233號文件，發(fā)出了《關(guān)于制止多層次傳銷活動中違法行為的通告》。這是中國政府第一次發(fā)布全國性的直銷規(guī)定，也就是說這標(biāo)志著最早對直銷業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的國家職能部門應(yīng)該就是工商總局了。 

    233號文件公布后，1994年9月北京召開了第四次直銷研討會，專門討論了這個文件。40位參會人員均認(rèn)為，工商總局的這個通知預(yù)示著國家將會發(fā)布一系列直銷的規(guī)范性文件。 

    到1995年2月北京又召開了第五次研討會，這次討論的范圍擴(kuò)大到了全球市場領(lǐng)域，大約有50人參加了這次主題為“直銷和中國國情的國際研討會”。到會者在這次會議上提出了一個非常有建設(shè)性的問題，呼吁政府制定有關(guān)直銷法規(guī)并能及時公布，同時參會者還建議成立直銷協(xié)會，對行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。 

    這5次非官方組織的直銷研討會對中國直銷業(yè)的發(fā)展具有非常重要的作用，同時也為中國政府提出了不得不進(jìn)行“直銷監(jiān)管”這樣一個命題。  


中華人民共和國國務(wù)院辦公廳（以下簡稱國務(wù)院） 

    國務(wù)院在對于直銷監(jiān)管過程中，迄今為止共發(fā)布了6個重要文件。其中最為重要的文件是1998年頒布的《國務(wù)院關(guān)于禁止傳銷經(jīng)營活動的通知》和2005年的《直銷管理?xiàng)l例》和《禁止傳銷條例》。 

    上世紀(jì)90年代初期，直銷進(jìn)入中國并迅速發(fā)展，同時伴隨著出現(xiàn)了影響社會穩(wěn)定、擾亂經(jīng)濟(jì)秩序等現(xiàn)象，國家工商行政管理總局于是發(fā)布了制止多層次傳銷活動中違法行為的通告，然而因?yàn)閭麂N概念的不明確為執(zhí)行增加了難度，欺詐性金字塔銷售活動仍然在各地繼續(xù)蔓延，形成了全國性問題。因此，國務(wù)院認(rèn)識到對于多層次的監(jiān)管必須聯(lián)合各職能部門協(xié)同作戰(zhàn)，于是發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于停止發(fā)展多層次傳銷企業(yè)的通知》（第50號文件）指示，由工商總局、公安局、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署、國內(nèi)貿(mào)易部和國家經(jīng)濟(jì)委員會等部門共同監(jiān)管傳銷企業(yè)。50號文件最重要的意義也在于指明了負(fù)責(zé)直銷監(jiān)管主要職能部門。 

    隨后，各職能部門在1994～1998年間發(fā)布了一系列通知，來執(zhí)行對于傳銷的監(jiān)管以及非法傳銷的嚴(yán)厲打擊。但是，非法傳銷活動生命力極度頑強(qiáng)，已經(jīng)給社會秩序和國家安定帶來非常明顯的傷害，于是國務(wù)院于1998年4月頒布了第10號文件，決定全面禁止一切形式的傳銷經(jīng)營活動，同時宣布一年前工商總局頒布的《傳銷管理辦法》（第73號文件）失效。民間稱這次禁令為“一刀切”。 

    2000年和2001年，國務(wù)院還分別發(fā)布了第55號和第80號文件，這兩個文件的主要目的還是在于嚴(yán)厲打擊禁止傳銷經(jīng)營活動后繼續(xù)非法傳銷經(jīng)營的行為。 

    隨著直銷在中國發(fā)展的理性化趨勢越來越強(qiáng)、WTO的承諾，以及直銷發(fā)展的需要，中國政府到了必須為直銷立法的時刻。在經(jīng)歷過10余年對直銷監(jiān)管的坎坷后，總結(jié)了多年來頒布的大小管理文件的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，且在各職能部門的全力配合下，國務(wù)院終于于2005年8月10日第101次常務(wù)會議通過了《直銷管理?xiàng)l例》和《禁止傳銷條例》，并于9月1日予以正式公布。 


中華人民共和國商務(wù)部 （以下簡稱商務(wù)部） 

    商務(wù)部對于直銷行業(yè)的正式監(jiān)管或許可以推算到中國加入WTO的那一刻了。2001年12月11日，當(dāng)中國商務(wù)部代表在WTO協(xié)議中承諾三年后取消對“無固定地點(diǎn)的批發(fā)或零售服務(wù)”的限制，并及時制訂執(zhí)行法律來規(guī)范這個行業(yè)起，政府就必須得負(fù)責(zé)起對于中國直銷的監(jiān)管，而商務(wù)部注定是監(jiān)管隊(duì)伍中一個重要的角色。 

    隨著直銷立法時間的逼近，為了更好地起草好監(jiān)管措施，2004年2月，應(yīng)世界直銷協(xié)會聯(lián)盟的邀請，商務(wù)部派出8位官員赴美國華盛頓參加了直銷研討會，還就直銷立法進(jìn)行了近一個月的考察。2004年9月，商務(wù)部又牽頭在廈門召開的“直銷立法座談會”上征求了企業(yè)的意見。2004年底商務(wù)部起草了《直銷管理?xiàng)l例》（草案），于2005年1月提交國務(wù)院審批，并在2005年8月10通過國務(wù)院的審批，于2005年12月1日正式實(shí)施。另外商務(wù)部還起草了部門規(guī)章《推銷員培訓(xùn)管理辦法》送國務(wù)院審批。商務(wù)部這一系列動作主要表現(xiàn)了在直銷監(jiān)管中它主要起的是審批和監(jiān)督作用。 

    直銷管理?xiàng)l例和禁傳條例都正式實(shí)施后，2005年12月15日商務(wù)部發(fā)布98號文件部署地方商務(wù)部相關(guān)機(jī)構(gòu)對于直銷企業(yè)申請牌照工作的具體措施后，12月31日，商務(wù)部又和工商總局聯(lián)合發(fā)布了另一個公告，即第100號文件，該公告規(guī)定了規(guī)定于2006年12月1日廢止之前工商總局等部門頒布的第455號、31號、88號、13號以及第6號文件。這些之前的文件均是針對轉(zhuǎn)型的外資企業(yè)而制定的，而在直銷四部辦法都出臺后不但沒有立即停止，反而要延續(xù)12個月，這明顯是給了這些轉(zhuǎn)型企業(yè)12個月的過渡期，體現(xiàn)了政府以安定為原則、實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡的監(jiān)管措施。

國家工商行政管理總局（以下簡稱工商總局） 

    根據(jù)工商總局頒布的一系列文件大致可以把政府對于直銷的監(jiān)管分為幾個階段: 

一、1994—1997年政府管理無效期或者效果不明顯期 

1.1994年到1995年，這個時間段可算做是中國直銷業(yè)的試行階段。 

    這個階段，工商總局對于直銷的監(jiān)管主要放在查處多層次傳銷中的違法行為方面，先后頒布了第233、240、266號文件。因?yàn)楫?dāng)時工商總局領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)傳銷公司都在從事欺詐性的金字塔銷售計(jì)劃，夸大宣傳、高額入門費(fèi)等情況非常普及，因此這段時間發(fā)布的大部分規(guī)定都只強(qiáng)調(diào)了對越來越多的傳銷操作的高度關(guān)注，以及強(qiáng)調(diào)制止和查處其中具有欺詐性的行為，但是都沒有全面定義什么是傳銷活動或者什么是多層次傳銷活動。所幸的是這幾個文件出臺后，基本上限制了多層次傳銷企業(yè)的注冊，最終通過審查共批準(zhǔn)了41家多層次傳銷企業(yè)，13家分公司和5家單層次傳銷企業(yè)。 

2.1996年到1997年，這個時間段可以算做是直銷業(yè)的審批和規(guī)范時期。 

    工商總局對于直銷的監(jiān)管主要是放在了企業(yè)的審批和行業(yè)的規(guī)范方面，先后頒布了第73和195號文件，在1996年4月的“從化會議”上給通過審查的41家企業(yè)頒發(fā)了《準(zhǔn)許多層次傳銷意見書》，這是國家正式規(guī)范這個行業(yè)以來第一次頒發(fā)的傳銷經(jīng)營許可證書。 

    從化會議很大程度上還促進(jìn)了國家工商總局制訂出一套比較清晰的傳銷管理辦法，也就是1997年1月，發(fā)布的第73號文件及《傳銷管理辦法》。這個管理辦法首次全面闡述了管理目的、傳銷定義、發(fā)證程序等。另外，1997年工商總局還查處了我國首例內(nèi)外勾結(jié)的非法傳銷案——德國“王牌88”網(wǎng)絡(luò)層遞式博彩活動。 

二、1998年——2004年政府管理“嚴(yán)打”期 

1.1998年傳銷被全面禁止。 

    盡管政府對遏止非法傳銷已經(jīng)實(shí)施了多種監(jiān)管辦法，但是越來越多的跡象表明，政府對非法傳銷行為的蔓延非常擔(dān)憂。于是，1998年，在多次調(diào)整效果不佳的情況下，國務(wù)院下達(dá)了禁止任何形式的傳銷活動的命令后，之前的一切傳銷管理辦法全部失效，所有傳銷企業(yè)都必須轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式。 

    因?yàn)?996年曾批準(zhǔn)過41家傳銷企業(yè)，政府必須幫助他們順利轉(zhuǎn)型到其他經(jīng)營方式，因此，工商局又聯(lián)合對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國內(nèi)貿(mào)易局制訂并頒布了第455號文件，要求這些企業(yè)轉(zhuǎn)型為店鋪經(jīng)營。經(jīng)過嚴(yán)格審批，當(dāng)年共有10家以前批準(zhǔn)過的傳銷企業(yè)獲準(zhǔn)轉(zhuǎn)型經(jīng)營。 

2.1999到2004年，傳銷被全面禁止，傳銷企業(yè)進(jìn)入轉(zhuǎn)型狀態(tài)，政府全面嚴(yán)打非法傳銷。 

    這個階段國務(wù)院以及各部門工作重心都轉(zhuǎn)移到繼續(xù)查處并打擊非法傳銷上來，工商總局也不例外。在傳銷被禁止，正當(dāng)企業(yè)轉(zhuǎn)型后，部分未轉(zhuǎn)型成功的企業(yè)打擦邊球搞變相傳銷。因此，工商總局按國務(wù)院的指示把打傳作為1999年的重要整頓活動，分別于當(dāng)年4月在蘭州和11月在昆明組織了兩次有公安局和人民銀行在內(nèi)的跨部門會議，制定出打擊傳銷和變相傳銷的計(jì)劃。同時，因?yàn)樵?998年允許傳銷企業(yè)轉(zhuǎn)型后，變相傳銷大打擦邊球，2002年工商總局再次聯(lián)合其他部門針對出臺了一個重要的文件——第31號文件。該文件再次強(qiáng)調(diào)了禁止任何人在中國利用傳銷模式經(jīng)營。 

    工商局有數(shù)據(jù)說明，2003年9月至2004年10月，全國共查處2797起傳銷案件，清查1.1萬個傳銷窩點(diǎn)，清理遣散傳銷人員20多萬人次，并將248起案件轉(zhuǎn)交公安機(jī)關(guān)懲處。其中最有影響力的是坑害近2000名大學(xué)生的“歐麗曼”非法傳銷案和山東淄博涉案金額超過3億元人民幣的“408”特大非法傳銷案。 

三、2005年，政府鼓勵合法直銷期 

直/傳銷概念清晰，明確禁止傳銷并開放直銷。 

    2004年底，工商總局起草了《取締非法傳銷條例》（草案，起草之初又名為《反金字塔欺詐條例》）。這個條例與《直銷管理?xiàng)l例》聯(lián)合起到了嚴(yán)格區(qū)分直銷和各種形式的傳銷的作用，在繼續(xù)大力打擊非法傳銷的同時，鼓勵合法直銷。條例于2005年1月提交國務(wù)院審批，并在2005年8月10通過國務(wù)院的審批，于2005年11月1日正式實(shí)施。相對于商務(wù)部，工商總局在直銷監(jiān)管中則更多的體現(xiàn)了監(jiān)督和打擊非法經(jīng)營的作用。 


其他職能部門 

    國務(wù)院早在1995年發(fā)布第50號文件時就指出了對于直銷行業(yè)監(jiān)管的主要部門，認(rèn)為對于行業(yè)的監(jiān)管不是某一個部門就能完成的，因此，除了上述幾個部門在對于直銷監(jiān)管方面做了大量的工作之外，國務(wù)院其他部門也沒閑著: 

1. 中華人民共和國對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部:1998年6月和2002年2月，先后聯(lián)合工商總局、國內(nèi)貿(mào)易局制定幫助外資企業(yè)成功轉(zhuǎn)型經(jīng)營模式的計(jì)劃，并進(jìn)一步加強(qiáng)了管理工作。 

2. 中華人民共和國勞動和社會保障部（以下簡稱勞動和保障部）:雖然到目前為止，還沒有合法的直銷企業(yè)，直銷培訓(xùn)具體操作還沒有完全定性，但是在2006年1月26日，勞動和保障部邀請直銷界相關(guān)專家召開了一次直銷座談會，討論了“直銷員崗位技能培訓(xùn)教程”等議題。并表示勞動和保障部將啟動直銷職業(yè)崗位技能培訓(xùn)項(xiàng)目。勞動和保障部要介入直銷員的職業(yè)崗位培訓(xùn)，要幫助直銷員很正規(guī)地提高素質(zhì)，還要參與規(guī)范直銷員的培訓(xùn)教材和師資的培訓(xùn)，勞動和保障部還想要在一個階段成熟后，給直銷員實(shí)施崗位準(zhǔn)入證制度，希望能統(tǒng)籌管理直銷勞動者的就業(yè)。 

3.國家稅務(wù)總局（以下簡稱國稅總局）:1997年7月1日，因?yàn)楫?dāng)時對于直銷企業(yè)和直銷行業(yè)的監(jiān)管還很混亂，直銷員的納稅也無可查證，因此，國稅總局發(fā)布了《關(guān)于傳銷企業(yè)的傳銷員有關(guān)稅務(wù)管理的通知》（第92號文件），要求傳銷企業(yè)每月為傳銷員代扣所應(yīng)繳納的稅項(xiàng)。這是中國直銷歷史上第一個專門針對傳銷業(yè)的傳銷員而制定的稅法。 


    當(dāng)然，這其中還有其他未統(tǒng)計(jì)到的政府機(jī)關(guān)和民間組織在這10余年中對直銷也做出過相應(yīng)的監(jiān)理措施，立場不同，出發(fā)點(diǎn)和監(jiān)理措施則不同，對于在當(dāng)前國情下還屬于特殊行業(yè)的直銷業(yè)，希望各監(jiān)理機(jī)關(guān)和組織能更好地配合，完善未來的直銷監(jiān)管。