法律地位面臨“丟失”保健食品陷入“不安”境地

關(guān)鍵字：法律地位 保健食品

　　在中國(guó)保健協(xié)會(huì)市場(chǎng)工作委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王大宏看來(lái)，這場(chǎng)其實(shí)應(yīng)該始于今年4月份的對(duì)保健食品“法律地位丟失”的質(zhì)疑幸好來(lái)的不太早，“要是當(dāng)時(shí)媒體沒(méi)有方向就一哄而上熱炒起來(lái)，那保健食品行業(yè)的恐慌會(huì)更大，帶來(lái)的負(fù)面影響也將難以估量。”

　　８月25日至29日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行，會(huì)議安排審議了4月份開(kāi)始征求意見(jiàn)的《食品安全法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）等法律。其中，對(duì)保健食品行業(yè)產(chǎn)生重大影響的“取消保健食品”提議，引發(fā)展開(kāi)了熱烈討論。

　　9月3日，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局在舉行9月份的例行新聞發(fā)布會(huì)上公布，將對(duì)保健食品的批準(zhǔn)文號(hào)進(jìn)行整頓，同時(shí)存在的“衛(wèi)食健字”和“國(guó)食健字”兩類(lèi)保健食品批準(zhǔn)文號(hào)將被規(guī)范。

　　隨后，媒體熱炒“保健食品或成黑戶，腦白金等可能被迫改名，上百家保健食品企業(yè)上書(shū)國(guó)務(wù)院希望恢復(fù)法律地位”等報(bào)道見(jiàn)諸報(bào)端，這讓王大宏他們幾天來(lái)就接到了行業(yè)內(nèi)的數(shù)百個(gè)詢問(wèn)電話。“大部分是對(duì)行業(yè)丟失法律地位的擔(dān)憂。”而之前全國(guó)人大接到的關(guān)于《草案》的建議也已經(jīng)達(dá)到1萬(wàn)多條。

　　中國(guó)保健協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)徐華鋒近日也接到了許多媒體的采訪電話，但他覺(jué)得“媒體有些反應(yīng)過(guò)度了。”徐華鋒告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，“國(guó)家的本意絕不是打壓這個(gè)行業(yè)，而是希望這個(gè)行業(yè)能夠規(guī)范、健康地發(fā)展。”

　　行業(yè)政策演變和行業(yè)信譽(yù)危機(jī)

　　2008年4月20日，全國(guó)人大在其官方網(wǎng)站發(fā)布了《食品安全法（草案）》并公開(kāi)征集意見(jiàn)。在現(xiàn)行《食品衛(wèi)生法》基礎(chǔ)上擬定的《草案》，針對(duì)當(dāng)前食品安全監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)，根據(jù)中國(guó)實(shí)際情況需要出發(fā)提出了對(duì)食品安全監(jiān)管的具體措施和要求。與此同時(shí)，原《食品衛(wèi)生法》中與“保健食品”相關(guān)的內(nèi)容在《草案》中不見(jiàn)了蹤影。

　　細(xì)心的人發(fā)現(xiàn)，與《食品衛(wèi)生法》相比，《草案》在食品定義中修改了關(guān)于藥食同源的表述，增加了“食品……可以添加按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)”的內(nèi)容，但未針對(duì)現(xiàn)行的“保健食品”提出安全規(guī)范及要求。

　　另外，《草案》明確《食品安全法》將替代1995年頒布的《食品衛(wèi)生法》，這意味著如果本法實(shí)施，“保健食品”將暫時(shí)或長(zhǎng)期失去食品屬性和法律地位。“由于目前的《保健食品注冊(cè)管理辦法》就是依據(jù)《食品衛(wèi)生法》制定的，《草案》中沒(méi)有了保健食品，今后的注冊(cè)管理也將無(wú)法可依。”王大宏說(shuō)，“這其實(shí)在當(dāng)時(shí)就已引起保健食品相關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)的極度不安。”

　　據(jù)王大宏介紹，上世紀(jì)80年代開(kāi)始，隨著改革開(kāi)放的進(jìn)展，居民收入水平和保健意識(shí)普遍提高，此前專(zhuān)供國(guó)際市場(chǎng)和領(lǐng)導(dǎo)干部使用的高級(jí)滋補(bǔ)保健品開(kāi)始走進(jìn)居民生活，并逐漸形成了規(guī)模化的銷(xiāo)售市場(chǎng)。但保健食品行業(yè)卻一直因監(jiān)管體制的改變，而經(jīng)常面臨動(dòng)蕩。

　　資料顯示，1987年，衛(wèi)生部頒布了《中藥保健藥品的管理規(guī)定》，這標(biāo)志著保健品行業(yè)的出現(xiàn)。1996年，衛(wèi)生部頒布《保健食品管理辦法》，結(jié)束了營(yíng)養(yǎng)功能性食品準(zhǔn)入無(wú)法可依的混亂局面。但隨后在實(shí)踐中陸續(xù)刪除和增補(bǔ)的眾多條款，被行業(yè)認(rèn)為基本上是“約束多于鼓勵(lì)。”

　　2002年底，“藥健字號(hào)”保健藥品因《關(guān)于開(kāi)展中藥保健藥品整頓工作的通知》而全部退出市場(chǎng)，一些沒(méi)有國(guó)家批準(zhǔn)文號(hào)的普通食品開(kāi)始充斥市場(chǎng)。2003年，保健食品的主管部門(mén)由衛(wèi)生部移交國(guó)家藥監(jiān)局；自此，保健食品的單一部門(mén)主管變?yōu)樗幈O(jiān)、衛(wèi)生等多部門(mén)管理，市場(chǎng)監(jiān)管進(jìn)入了一個(gè)不確定的新階段。

　　“在劃歸國(guó)家藥監(jiān)局主管之后，仍有省級(jí)及其以下的衛(wèi)生行政管理部門(mén)違反規(guī)定，批準(zhǔn)加藥的普通食品為‘機(jī)能食品’、‘功能食品’、‘特殊食品’等類(lèi)似保健食品。”王大宏說(shuō)，“這些被違規(guī)批準(zhǔn)的‘光腳產(chǎn)品’無(wú)法查詢，生產(chǎn)亦不可控，虛假夸大的宣傳也很難遏制，加重了保健行業(yè)的信譽(yù)危機(jī)。”

　　“法規(guī)撞車(chē)”引發(fā)監(jiān)管難題

　　按現(xiàn)行管理法規(guī)規(guī)定，國(guó)家藥監(jiān)局是保健品審批的職能部門(mén)。但在現(xiàn)實(shí)中，由于衛(wèi)生行政部門(mén)具有保健品監(jiān)管職能，不僅造成藥監(jiān)部門(mén)認(rèn)為“我沒(méi)批準(zhǔn)，不歸我管”，而且造成衛(wèi)生部門(mén)認(rèn)為“不是行政許可，與我無(wú)關(guān)”的現(xiàn)象。在基層，還會(huì)因?yàn)閮刹块T(mén)相關(guān)信息不通暢而給相關(guān)企業(yè)帶來(lái)“困惑”。

　　王大宏告訴記者，雖然保健食品行業(yè)確立法律地位的歷史只有12年，然而監(jiān)管部門(mén)卻多達(dá)11家，法規(guī)多達(dá)128部，即使是大企業(yè)的高級(jí)經(jīng)理，想熟悉掌握每部法規(guī)的細(xì)則幾乎不可能；企業(yè)無(wú)奈只好選擇放棄鉆研法規(guī)，并采取消極應(yīng)付的方式，“習(xí)慣了在處罰中學(xué)習(xí)。”從而造成市場(chǎng)上問(wèn)題“此起彼伏”。

　　更為嚴(yán)重的是一些政府職能部門(mén)的基層監(jiān)管人員，同樣難于掌握眾多法規(guī)的細(xì)節(jié)，于是根據(jù)個(gè)人的理解執(zhí)法，繼而誤導(dǎo)了企業(yè)對(duì)法規(guī)的運(yùn)用。

　　湖北棗陽(yáng)市的一家藥店的老總曾反應(yīng)，他們遇見(jiàn)過(guò)這樣的事，“衛(wèi)生防疫站的人來(lái)藥店檢查，說(shuō)‘國(guó)食健字’的保健食品不是正宗的，要求他們下架，而藥監(jiān)局來(lái)人又說(shuō)現(xiàn)在保健食品歸他們管了，‘衛(wèi)食健字’必須下架。如此相反的判斷讓我們無(wú)所適從。”該人士無(wú)奈地說(shuō)。

　　一家保健企業(yè)的老總告訴記者，他們的產(chǎn)品本來(lái)在本省取得了許可，卻在外省銷(xiāo)售時(shí)受到了當(dāng)?shù)氐奶幜P，“政府犯了錯(cuò)，懲罰的卻是企業(yè)，真是讓人想不通。”

　　“多個(gè)政府行政主管部門(mén)在制定法規(guī)時(shí)如果缺乏協(xié)調(diào)，法規(guī)撞車(chē)的現(xiàn)象就不可避免地時(shí)有發(fā)生，這會(huì)讓守法企業(yè)無(wú)所適從，違法企業(yè)如魚(yú)得水。”這位老總頗有“微詞”。

　　期待穩(wěn)定的“政策環(huán)境”

　　根據(jù)庶正康訊數(shù)據(jù)中心的監(jiān)測(cè)信息，我國(guó)目前共有保健食品企業(yè)3000多家，從業(yè)人員超過(guò)500萬(wàn)人，年產(chǎn)值600億，銀杏提取物、大蒜油、輔酶Q10等保健食品原料出口已經(jīng)占據(jù)了世界市場(chǎng)的60%。

　　另?yè)?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2003年12月12日始，經(jīng)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局批準(zhǔn)的保健食品就有5148個(gè)，而在此之前，衛(wèi)生部批準(zhǔn)的保健食品也有上千個(gè)。一些著名外資背景醫(yī)藥公司也在積極參與到中國(guó)的保健品市場(chǎng)中來(lái)，中國(guó)保健品市場(chǎng)前景普遍被看好。

　　但據(jù)記者了解，行業(yè)內(nèi)的擔(dān)憂已“暗存許久”。一位握著資金、但不敢繼續(xù)投進(jìn)去的業(yè)內(nèi)人士告訴記者：“近些年來(lái)保健食品的監(jiān)管一直在變，企業(yè)有些無(wú)所適從。如果現(xiàn)在再?zèng)]有人管了，將給本就陷入萎縮的保健食品行業(yè)雪上加霜。”

　　“與前幾年大家‘一窩蜂’進(jìn)入保健品行業(yè)相比較，近年來(lái)更多的投資者、甚至企業(yè)都開(kāi)始觀望起來(lái)。”王大宏向記者證實(shí)，政策的多變成為企業(yè)家和投資人不敢貿(mào)然投資的主因。

　　“相對(duì)于保健食品來(lái)說(shuō)，至少還有監(jiān)管部門(mén)。而其他如保健用品、保健器械（包括保健紡織品、服裝）等，除個(gè)別省以外，卻至今仍然無(wú)人監(jiān)管。”徐華鋒告訴記者，這勢(shì)必造成整個(gè)保健品市場(chǎng)的“盲目和非理性”，產(chǎn)生“信譽(yù)危機(jī)”和“行業(yè)危機(jī)”。

　　在采訪中記者了解到，行業(yè)一直期待的是政策的穩(wěn)定。而全國(guó)人大副委員長(zhǎng)韓啟德亦在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議上建議，在《草案》第九十一條中增加規(guī)定“保健食品的管理由國(guó)務(wù)院另行制定條例進(jìn)行管理”。

　　藥監(jiān)局的新聞發(fā)言人也明確表示，會(huì)有一個(gè)司來(lái)專(zhuān)門(mén)管理保健食品。

　　“如果獨(dú)立制定條例也是不錯(cuò)的辦法，雖然時(shí)間會(huì)長(zhǎng)，但國(guó)家會(huì)給出過(guò)渡時(shí)期的辦法，行業(yè)也并不會(huì)停滯不前。”徐華鋒說(shuō)。