《財經》：直銷立法文火慢煎

《財經》雜志

　　既要開放直銷市場，又要打擊傳銷，擺在政府面前的這個兩難選擇，正是直銷立法遲遲不能出臺的重要因素歷經一波三折，在雞年新春來臨之際，備受世人關注的直銷立法前景仍然未見明朗。 

 
　　2005年1月底，《財經》獲悉，由商務部和國家工商總局分別起草的《直銷管理條例》和《取締非法傳銷條例》草案，于1月初報送國務院法制辦后，目前仍處于征求意見的階段。由于臨近春節，該征求意見工作將持續到2月中旬以后。

　　這意味著，即便樂觀估計，經過研究、修改等程序到最終定稿，草案提交到國務院常務會議審議最快也得在全國“兩會”之后。何時能夠出臺，仍然處于不確定階段。

　　“直銷”與“傳銷”之分

　　直銷立法在2004年內出臺一度被視為“板上釘釘”。一方面，中國在2001年加入WTO時承諾，要在三年內放開“無店鋪經營”的限制，據此，中國入世三周年的2004年12月11日便被視為直銷立法的“大限”；另一方面，2004年2月9日，商務部外資司副司長鄧湛在中美商務理事會經貿座談會上宣布：“中國有望于年內制定直銷業相關法律。”

　　這是迄今政府部門在公開場合對直銷立法進程的惟一公開表態。

　　但2004年2月以后，幾乎所有政府部門對直銷立法的時限表態都變得十分曖昧，關于立法的內容，主管部門更是秘而不宣。

　　2004年9月10日，“直銷法規座談會”在廈門舉行。此次會議召開前，業界一直傳言直銷立法原則將是“外資先行，逐步放開”。但在會上，商務部副部長馬秀紅宣布了直銷立法的原則：“內外一致，公平競爭，共同發展。”廈門會議后，直銷業界都認為直銷立法在2004年底前出臺已是定局。

　　事實上，到了2004年底，直銷立法的進展依然毫無聲息。同時卻有媒體報道稱“入世三周年直銷法無望出臺，草案已被國務院退回”。

　　商務部的高層官員立即出面否認了該說法。商務部部長助理黃海表示，《直銷管理條例》初稿已經起草完畢，并多次向有關內外資企業征求意見；由于程序原因，直銷行業管理的相關立法稍微延后一段時間出臺也是正常的。但他也沒有明確直銷立法何時能夠出臺。

　　2005年元旦前夕，又有媒體爆出消息：“商務部外資司司長胡景巖明確表示，直銷法很快就會出臺。”可是此后便再無下文。

　　其實，直銷法規之所以遲遲難以出臺，人們心照不宣：難點在于如何區分直銷和傳銷。既要開放直銷市場，又要打擊傳銷，擺在政府面前的這個兩難選擇，正是直銷立法遲遲不能出臺的重要因素。

　　在英文中，“直銷”和“傳銷”是同一個詞：“Direct Selling”。按照計酬方式的不同，直銷又分為單層次直銷和多層次直銷，于是一些國家和地區習慣于將“單層次直銷”稱為“直銷”，而將“多層次直銷”稱為“傳銷”。但在國際市場，二者都統稱為“直銷”。

　　在中國內地，最早通常將“直銷”統稱為“傳銷”。由于這一營銷方式運作上的特殊性和弊病，傳銷在國內經常被一些不法分子所利用，慢慢演變成“金字塔”推銷騙術的代名詞。

　　1998年4月18日，國務院發布《關于禁止傳銷經營活動的通知》。但在禁止傳銷的同時，又批準了10家外資公司在中國內地設立直銷企業。從此，“直銷”和“傳銷”兩個名詞便分別成為了合法與非法的代稱。

　　問題是，既然對本來源自一家的兩者區別對待，擺在立法者面前的一個重大難關便是如何定義“直銷”。

　　在此次提交的《直銷管理條例》中，商務部將“直銷”定義為“中華人民共和國境內依法注冊的企業在設立店鋪銷售本企業自產產品(以下簡稱產品)的同時，通過推銷員將產品直接銷售給最終消費者的經銷方式”。

　　國家工商總局則在《取締非法傳銷條例》中把“金字塔欺詐”定義為“交納或者變相交納一定的費用后，即可加入并可獲得報酬。其他人以同種方式加入后亦可取得發展他人加入的資格并獲得報酬，余者依次類推。其組織者以后參加者交納的費用支付先參加者的報酬，參加者的收益數額主要依據其發展人員的數量或其發展的人員再發展的人員數量”。

　　這樣的定義顯然是模糊的，難以準確劃分前些年曾經風行一時的傳銷和直銷。

　　但是，有業內人士指出，“水至清則無魚”。一方面是“直銷”和“傳銷”從形式上確實難以區分；另一方面，規定過于清晰也不利于有關部門執法時把握伸縮空間。


　　“準入”悖論

　　《財經》獲悉，直銷立法相關法規共包括《直銷管理條例》、《取締非法傳銷條例》和《推銷員培訓管理辦法》。前二者為行政法規，分別由商務部和國家工商總局負責牽頭起草，經國務院審議通過后方能公布實施。《取締非法傳銷條例》起草之初又名為《反金字塔欺詐條例》。而《推銷員培訓管理辦法》則是商務部制定的部門規章，將隨《直銷管理條例》同步公布實施。

　　從如此立法框架可以看出，政府部門的考慮是：既要兌現入世承諾，但又不能讓傳銷死灰復燃。因此對于直銷立法是放管并重，可謂煞費苦心。

　　出于“管”的考慮，《直銷管理條例》草案對準入門檻做了較高的設定，以維護市場秩序。在2004年9月的廈門會議上，商務部外資司副司長鄧湛透露，準入直銷的企業須具備以下硬性指標：注冊資本金不得低于1000萬美元；外資企業必須在海外有三年以上直銷從業管理經驗，且是世界直銷聯盟組織成員；企業在申請時的前三年(連續)累計營業額須超過5億元人民幣；企業須交納保證金2000萬元-3000萬元人民幣；企業須有店鋪、廠房及只能銷售自己生產的產品，且直銷產品只限于保健品、化妝品和日用生活品三大類。

　　這樣嚴格的規定，一度被業界看做是為外資企業量身定做，內資企業幾乎沒有一家能夠達到。

　　據《財經》獲悉，在2005年1月提交國務院法制辦的草案中，《直銷管理條例》作了適當調整：直銷企業不再需要滿足條例前一稿規定的年營業額超過5億元的要求；同時，取消了外資企業必須是世界直銷協會及其分支機構成員的硬性規定；另外直銷產品的范圍從原有的保健品、化妝品、日用品三個主類適當放寬，作了更細化的規定，必須是保健品、保健器材、化妝品、保潔用品、小型廚具等類別。

　　但是8000萬元的注冊資金與2000萬元的保證金的規定依然存在，而且在申請直銷資格的條件中，繼續保留了兩年內無重大違法違規記錄的要求；對外資直銷企業，也繼續保持了必須有三年以上直銷經驗的硬性規定，以確保外資直銷企業在中國市場的穩定。

　　此外，對于直銷從業人員最為關注和最有爭議的獎金比例問題，《直銷管理條例》嚴格限定在25％。草案規定：“直銷企業支付給每個推銷員的報酬(包括傭金、獎金、各種形式的獎勵及其他經濟利益)只能來源于直銷企業自身的經營收益，其總額不得超過該推銷員將產品直銷給最終消費者所得收入總額的25%，推銷員只能向最終消費者直接推銷產品，不得以任何形式通過第三方轉賣。”前一稿中“特殊情況下可增至30％”的提法被取消。 

　　回顧這個過程，可以看出，政府主管部門一度寄希望于通過嚴格的準入制度，從起點保證直銷行業的純潔性，從而避免市場放開后出現大亂局面。這實際上是政府在監管能力不足情況下不得已而為之的選擇。 這種立法思路同1998年全面禁止傳銷卻又保留了10家外資直銷公司的行為如出一轍。但是，事實上，1998年后獲得許可的10家企業只因為身份合法，有關部門處理起來就相對寬松，而其他企業則成為嚴厲打擊的對象。

　　此次直銷立法相關內容曝光后，在很多處于灰色地帶的直銷企業中流傳一種說法：“不拿牌比拿牌要好”。按照他們的邏輯，由于門檻過高，不容易進入，反倒不如繼續“灰色生存”，打一槍換一個地方。

　　關鍵在“人”　

　　直銷這一無店零售的新形式，自“二戰”之后在美國出現，隨后又流行于世界各地。但其發展過程中，爭議也是一直不斷，即便當年的美國也曾經出現過“非法傳銷”的欺詐事件。 
 
　　究其原因，在于直銷這個行業是一個完全由個人作業的行業，其文化根基是推崇個人的成功。這種推崇甚至近乎宗教的狂熱，幾乎所有參與者都被灌輸一夜暴富的思想。而如果參與者過于急功近利，心理失衡，便可能不擇手段導致嚴重后果。

　　故此，專家認為，中國要避免開放直銷的隱患，除了嚴格直銷企業的準入門檻，重點是對“人”的監管，即對從事推銷的“自然人”進行嚴格管理。

　　《直銷管理條例》草案明確規定，直銷業內的推銷員必須與直銷企業簽訂推銷合同，并按照合同規定直接向最終消費者推銷產品；推銷員實行持證上崗制度，應通過主管部門統一組織的考試，取得主管部門統一印制的《推銷員培訓合格證》。《推銷員培訓合格證》有效期五年。

　　草案還規定，推銷員應年滿18周歲；不能成為直銷業推銷員的，包括現役軍人，國家公務員及參照國家公務員管理的其他人員，醫生、教師，全日制在校學生，直銷企業的正式員工及配偶、子女，中國政府禁止的任何邪教或非法組織成員，以及法律法規規定不得從事兼職的人員等。

　　另外，草案規定，直銷企業必須保證最終消費者可以從其店鋪(包括特許經營店鋪)購買到本企業的全部直銷產品；直銷企業不得以任何方式導致最終消費者只能向其推銷員購買直銷產品。直銷企業與其推銷員，直銷企業或其推銷員與消費者因換貨發生糾紛時，由前者承擔舉證責任。

　　這些嚴格的規定，目的就是要維護市場秩序，從而保障消費者利益，同時從源頭上確保參與直銷的人員不會影響到社會穩定。

　　事實上，自1998年中國禁止傳銷以來，有專業人士便指出，中國直銷業要真正獲得發展，走上健康發展之路，關鍵看三個方面：其一，國家管理能否到位；其二，商家是否遵守游戲規則；其三，民眾追求暴富的強烈心理能否趨于冷靜。從世界各國的經驗來看，從事直銷的基本都是一些社會的中上層人士。而目前在中國內地，有些直銷企業卻打出口號“中國是有13億人口的市場”，這是非常可怕而錯誤的觀念。

　　“規范直銷在于立法，而提高直銷參與者的素質很重要。即使完成了立法也不意味著萬事大吉，未來監管的道路依舊艱巨復雜。”該專業人士告訴《財經》