國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《藥品上市許可持有人制度試點方案》，將在北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、四川這10省（市）開展藥品上市許可持有人制度試點工作，允許藥品研發(fā)機構(gòu)和科研人員取得藥品批準文號，對藥品質(zhì)量承擔相應(yīng)責任。

　　“建立藥品上市許可持有人制度是我國藥品注冊制度改革的核心內(nèi)容。”清華大學(xué)法學(xué)院衛(wèi)生法研究中心、藥事法研究所主任王晨光說，試點不僅有利于藥品研發(fā)機構(gòu)和科研人員積極創(chuàng)制新藥，對于鼓勵藥品創(chuàng)新、提升藥品質(zhì)量也具有重要意義。以藥品上市許可持有人制度試點為突破口，我國藥品注冊制度將由上市許可與生產(chǎn)許可的“捆綁制”，向上市許可與生產(chǎn)許可分離的“上市許可持有人制度”轉(zhuǎn)型。

 

　　現(xiàn)行藥品注冊制度弊端凸顯

　　藥品是關(guān)乎人民群眾生命健康的特殊商品。老百姓盼望用上“放心藥”同時，也期待著更多“好藥”進入市場。

　　“我國現(xiàn)行藥品注冊制度是上市許可與生產(chǎn)許可捆綁的管理模式，即只有藥品生產(chǎn)企業(yè)才可以申請藥品注冊，取得藥品批準文號。”國家食藥監(jiān)總局法制司司長徐景和說，在市場秩序尚未建立、社會創(chuàng)新能力有限、企業(yè)以仿制藥生產(chǎn)為主的情況下，以藥品生產(chǎn)為基礎(chǔ)進行注冊和監(jiān)管尚有一定的合理性。然而，隨著我國市場經(jīng)濟體制逐步完善，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研發(fā)能力不斷發(fā)展，人民群眾對安全、有效藥品需求不斷增長的情況下，這種“捆綁制”注冊管理的弊端日益凸顯，已成為制約我國藥品行業(yè)進一步發(fā)展的重要因素。

　　據(jù)了解，一些生產(chǎn)企業(yè)為追求市場效益，不斷擴大藥劑生產(chǎn)的品種或建設(shè)新的生產(chǎn)線，從而造成藥品生產(chǎn)重復(fù)建設(shè)和生產(chǎn)設(shè)備閑置率過高的虛假“繁榮”。更有少數(shù)企業(yè)以劑型、包裝、規(guī)格等不同為由重復(fù)申報批準文號，造成上市許可泛濫和閑置，影響我國制藥行業(yè)的良性有序發(fā)展和創(chuàng)新。

　　此外，現(xiàn)行許可制度并未清晰界定藥品生產(chǎn)者、經(jīng)營者和醫(yī)療機構(gòu)等相關(guān)主體的法律責任，導(dǎo)致其各管一段，沒有對藥品質(zhì)量整個生命周期始終負全責的主體，既使患者權(quán)益得不到有效的法律保障，又無法保障藥品質(zhì)量整個生命周期的系統(tǒng)監(jiān)控。

　　王晨光表示，“捆綁制”內(nèi)在不足充分證明該制度與我國藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)，不僅導(dǎo)致監(jiān)管部門把大量資源浪費在低水平重復(fù)申報的審評審批上，無法形成藥品全生命周期的有效監(jiān)管、無力推動藥品產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，也難以建立科學(xué)、有效的藥品監(jiān)管體制。

 

　　激發(fā)藥品研發(fā)積極性

　　《方案》明確，試點行政區(qū)域內(nèi)的藥品研發(fā)機構(gòu)或者科研人員可以作為藥品注冊申請人，提交藥物臨床試驗申請、藥品上市申請，申請人取得藥品上市許可及藥品批準文號的，可以成為藥品上市許可持有人。

　　“這種機制下，上市許可持有人和生產(chǎn)許可持有人可以是同一主體，也可以是兩個相互獨立的主體。”王晨光分析說，根據(jù)自身狀況，上市許可持有人可以自行生產(chǎn)，也可以委托其他生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)。如果委托生產(chǎn)，上市許可持有人依法對藥品的安全性、有效性和質(zhì)量可控性負全責，生產(chǎn)企業(yè)則依照委托生產(chǎn)合同的規(guī)定就藥品質(zhì)量對上市許可持有人負責。這也是當今國際社會普遍實行的藥品管理制度。

　　事實上，上市許可持有人制度與現(xiàn)行藥品注冊許可制度的最大區(qū)別，不僅在于獲得藥品批準文件的主體由藥品生產(chǎn)企業(yè)擴大到了藥品研發(fā)機構(gòu)、科研人員，而且對藥品質(zhì)量自始至終負責的主體也更為明確，從而有利于提升藥品質(zhì)量、提高藥品研發(fā)和創(chuàng)新的積極性。

　　據(jù)了解，藥品從研發(fā)到獲取批準文號需要巨額投入和較長周期，使得為報批產(chǎn)品而準備的生產(chǎn)線一直閑置。如果在報批過程中出現(xiàn)問題，那么此前投入的生產(chǎn)線就會變成一種浪費。

　　王晨光認為，藥品上市許可和生產(chǎn)許可分離的管理模式，一方面有助于研發(fā)者獲得和集中資金、技術(shù)和人力進行持續(xù)研究和新藥研發(fā)；另一方面，有助于明確和強化研發(fā)者在藥品研發(fā)、生產(chǎn)、流通和使用的整個周期中承擔相應(yīng)的法律責任，促使其不斷改進和完善技術(shù)，保障藥品安全。更重要的是，將有助于成為上市許可持有人的研發(fā)者通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓、委托生產(chǎn)或其他形式生產(chǎn)藥品，提高設(shè)備利用率，促進專業(yè)化分工，實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合，改變我國藥品研發(fā)投入不足的被動局面。

 

　　明確利益相關(guān)方責任

　　藥品上市許可持有人制度試點標志著我國藥品注冊制度改革的深化，尤其是藥品上市許可持有人制度中利益相關(guān)方的義務(wù)與責任進一步得以明晰。

　　《方案》提出，持有人是藥品上市許可的責任主體，承擔藥品全生命周期的安全性有效性保證義務(wù)，包括注冊、生產(chǎn)、流通、監(jiān)測和評價、質(zhì)量追溯、信息公開等，某些義務(wù)可以與生產(chǎn)企業(yè)進行約定，但最終責任由持有人承擔。

　　對此，國家食藥監(jiān)總局高級研修學(xué)院專家楊悅認為，試點方案強化了申請人和持有人的主體責任，建立了藥品質(zhì)量安全責任追究的利益鏈條。這也促使申請人在選擇研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等合作伙伴時將更加慎重，以避免日后出現(xiàn)藥品質(zhì)量安全法律責任糾紛，“可以預(yù)期，試點方案將有助于企業(yè)和個人行為規(guī)范和誠信體系的建立。”楊悅說。

　　對廣大消費者而言，藥品上市許可持有人制度也能更好地保障用藥者的合法權(quán)益。簡而言之，當批準上市藥品造成人身損害時，持有人、受托生產(chǎn)企業(yè)、銷售者將負有法律上的連帶責任，消費者可以向其中任何一方請求賠償；賠償后，賠償方再根據(jù)實際責任歸屬依法向負有責任的一方進行追償。

　　“這種制度設(shè)計將消費者的合法權(quán)益放在了優(yōu)先地位，無論出現(xiàn)問題的是藥品生命周期中的哪一方，消費者利益都將首先得到合理維護。”王晨光表示，從藥品研發(fā)生產(chǎn)的一般經(jīng)驗看，上市許可持有人是研發(fā)的主體，對藥品的功效和質(zhì)量有最透徹的了解，對生產(chǎn)、經(jīng)營和使用都具有監(jiān)管能力，因此將其定位為首要質(zhì)量責任人完全符合藥品風險控制的規(guī)律。